Ministerstvo pro místní rozvoj, Věstník, 2 - 2002
REGIONÁLNÍ POLITIKA
Komentář ke vzorovým materiálům pro provozování veřejných pohřebišť
Dne 1. ledna 2002 nabyl účinnosti zákon č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 479/2001 Sb. (dále jen „zákon o pohřebnictví“). Okresní úřady by měly být v této souvislosti připraveny na vydávání souhlasu k provozování veřejného pohřebiště a změnám řádu veřejného pohřebiště (dále jen „řád pohřebiště“) podle § 18 odst. 3 zákona o pohřebnictví. Forma tohoto souhlasu sice není zákonem o pohřebnictví jednoznačně stanovena, ale vzhledem k tomu, že předmětná činnost není výslovně vyjmuta z rozhodování podle správního řádu, jsme toho názoru, že pro udělování souhlasu je nutno užít ustanovení správního řádu. Jde totiž o výkon státní správy a v jeho rámci o rozhodování o právech a povinnostech (viz § 1 odst. 1 správního řádu). Konkrétně lze doporučit jako formu souhlasu s návrhem provozovatele použití opatření tak, jak je popsáno v ust. § 3 správního řádu. Domníváme se, že tímto opatřením se lze vyhnout řadě komplikací, které by způsobilo udělování souhlasu formou „klasického“ rozhodnutí podle správního řádu (vymezení účastníků řízení, odvolací řízení atd.).
Problematika zřizování, provozování a rušení veřejných pohřebišť je oproti předcházející právní úpravě obsažené ve vyhlášce Ministerstva zdravotnictví č. 19/1988 Sb., o postupu při úmrtí a o pohřebnictví pojata obsáhleji a v řadě ustanovení odlišně, což vyžaduje mj. podrobněji se zabývat i právní formou, kterou bude možné užít pro vydání řádu veřejného pohřebiště.
Ministerstvo pro místní rozvoj, které se podle § 35 zákona o pohřebnictví stává ústředním orgánem státní správy ve věcech pohřebnictví, ve snaze pomoci obcím i okresním úřadům připravilo jako právní názor následující možnosti řešení a konzultovalo je s Ministerstvem vnitra (odborem pro místní správu), Svazem měst a obcí ČR (legislativní sekcí) a Sdružením pohřebnictví v ČR.
Vzhledem k tomu, že v některých případech nedochází ke shodě (právní názory se liší i v praxi), uvádíme i možná alternativní řešení a odlišné názory včetně jejich odůvodnění.
Pro vydání řádu veřejného pohřebiště obecně závaznou vyhláškou hovoří skutečnost, že podle § 16 odst. 1 je provozování veřejného pohřebiště službou ve veřejném zájmu zajišťovanou obcí v samostatné působnosti. Podle čl. 104 Ústavy „zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky“.
Zde je však třeba brát v úvahu i nález Ústavního soudu č. 51/2001 Sb., podle něhož „v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže zejména vydává obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jenom v případě výslovného zákonného zmocnění“. Zákon o pohřebnictví však takové výslovné zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky neobsahuje a právní formu řádu pohřebiště blíže nespecifikuje.
Z toho jsou odvozovány právní názory, že vydání řádu pohřebiště prostřednictvím obecně závazné vyhlášky by bylo napadnutelné, a je proto vhodnější užít formu jiného opatření obce v samostatné působnosti. Takovým opatřením by mohlo být schválení řádu pohřebiště v působnosti rady obce na základě § 102 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (pokud si tuto pravomoc nevyhradí zastupitelstvo). Také by bylo možné, aby rada obce s využitím § 109 odst. 3 písm. a) bodu 1 tohoto zákona uložila vypracování řádu pohřebiště obecnímu úřadu, resp. jeho příslušnému odboru. V takovém případě by byl řád pohřebiště závazný pro osoby nepodléhající působnosti orgánů obce (rada obce svým usnesením může zavázat své členy, komise a obecní úřad) jen tehdy, pokud by na to dobrovolně přistoupily (řád pohřebiště by z tohoto pohledu obsahoval jakési smluvní podmínky). Řád pohřebiště by tak měl povahu interní instrukce s informativní funkcí ve vztahu k ostatním subjektům.
Ve prospěch tohoto řešení může působit i skutečnost, že zákon o pohřebnictví umožňuje, aby veřejná pohřebiště provozovaly nejen obce, ale i registrované církve nebo náboženské společnosti (tím je respektována skutečnost, že značnou část současných pohřebišť tvoří bývalá konfesní pohřebiště, k nimž církve nikdy nepozbyly vlastnických práv). V zájmu respektování principu rovnosti subjektů před zákonem by bylo problematické, aby obce měly možnost řád pohřebiště vydávat obecně závaznou vyhláškou a registrované církve nebo náboženské společnosti nikoli.
Svaz měst a obcí zde však zastává názor, že respektování principu rovnosti mělo být výslovně řešeno v zákoně, platné znění však neopravňuje k tomu, aby bylo obcím upíráno výše uvedené ústavně garantované právo na vydávaní obecně závazných vyhlášek.
Pokud by řád pohřebiště nebyl vydán obecně závaznou vyhláškou, bylo by třeba zajistit jiným způsobem závaznost (a možnost případného uplatnění sankcí) u těch ustanovení, která nelze pokrýt smluvními vztahy (mezi pronajímatelem hrobového místa a nájemcem nebo mezi obcí, resp. církví nebo náboženskou společností, a právnickou osobou, jejímž prostřednictvím je zajišťováno provozování pohřebiště). Jde především o chování osob na veřejném pohřebišti.
Podle našeho názoru lze považovat veřejné pohřebiště za veřejně přístupné místo a stanovit v obecně závazné vyhlášce obce vydané podle § 10 písm. b) zákona o obcích k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, jakým způsobem jsou povinny se chovat osoby na veřejném pohřebišti.
Podle názoru Svazu měst a obcí však veřejná pohřebiště nelze považovat za veřejně přístupná místa, resp. za veřejná prostranství podle § 34 zákona o obcích, neboť na pohřebištích je časově omezen rozsah přístupu na tato místa provozní dobou. Podle Svazu měst a obcí by bylo možné uvažovat k témuž účelu o využití ustanovení § 10 písm. d) zákona o obcích, tzn. stanovit tyto povinnosti ve vztahu k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti, ovšem s tím, že zde by mohlo jít pouze o veřejná pohřebiště ve vlastnictví obcí, nikoli církví a náboženských společností.
Další možností, jak sankcionovat nežádoucí chování osob na veřejném pohřebišti, je využití vybraných ustanovení zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
Především jde o část ustanovení upravujících přestupky proti veřejnému pořádku [§ 47 odst. 1 písm. c) h), popř., pokud budeme pokládat veřejná pohřebiště za veřejná prostranství, i d) a g)], dále lze uvažovat i o uplatnění ustanovení o přestupku proti občanskému soužití [§ 49 odst. 1 písm. c)] nebo proti majetku (§ 50).
Aplikace zmíněných ustanovení přestupkového zákona je možná i v případě, pokud bude řád pohřebiště vydán prostřednictvím obecně závazné vyhlášky; v takovém případě lze využít navíc ustanovení § 46 odst. 2 o přestupku proti pořádku ve věcech územní samosprávy, tzn. porušení povinností stanovených v obecně závazných vyhláškách obcí.
Stručně lze tedy shrnout:
Řád pohřebiště může obec vydat:
• obecně závaznou vyhláškou
• jiným opatřením; v takovém případě je nezbytné zajistit začlenění úpravy chování osob na veřejném pohřebišti v jiné obecně závazné vyhlášce (a to buď samostatně, nebo jako součást širší úpravy k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku nebo k užívání zařízení obce sloužícího potřebám veřejnosti).
Pokud je provozovatelem pohřebiště registrovaná církev nebo náboženská společnost, může vydat řád pohřebiště obdobným vlastním opatřením s tím, že úpravu chování osob na veřejném pohřebišti by upravila obec (dohodneli se na tom s církví nebo náboženskou společností, a to jako součást širší úpravy k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku).
Podle Svazu měst a obcí, který, jak je výše uvedeno, nesouhlasí s tím, že veřejné pohřebiště je veřejně přístupným místem, resp. veřejně přístupným prostranstvím, je možné, aby obecně závazná vyhláška, kterou se vydává řád pohřebiště, platila na celém území obce, tedy i pro pohřebiště provozovaná církvemi a náboženskými společnostmi (obecným znakem obecně závazných vyhlášek a nařízení obcí je jejich platnost na celém území obce, nestanovíli to právní normy nebo zákon jinak).
Povinnosti provozovatele pohřebiště obsažené v řádu pohřebiště lze současně pojímat z pohledu pronajímání hrobových míst jako výchozí návrh smluvních podmínek. V případě, kdy zajišťuje obec, církev nebo náboženská společnost jako provozovatel pohřebiště jeho provozování prostřednictvím jiné právnické nebo fyzické osoby ve smyslu § 18 odst. 2 zákona o pohřebnictví, je třeba upravit současně tento vzájemný vztah vhodným typem smlouvy podle obchodního nebo občanského zákoníku (např. smlouva komisionářská, mandátní nebo nepojmenovaná).
V nájemní smlouvě uzavírané mezi provozovatelem pohřebiště jako pronajímatelem a nájemcem hrobového místa je třeba upravit občanskoprávní smluvní vztahy v rozsahu odvozeném z ustanovení § 25 zákona o pohřebnictví. Odkazem na konkrétní ustanovení platného řádu pohřebiště lze řešit začlenění ustanovení o povinnostech nájemce hrobového místa, pokud jde o rozsah údržby hrobového místa, a ustanovení pojednávajících o podmínkách zřizování hrobových zařízení (v takovém případě by byl řád pohřebiště přílohou smlouvy, musel by mít však podobu jiného opatření obce v samostatné působnosti, nikoli obecně závazné vyhlášky).
Pokud bude třeba uzavírat nájemní smlouvy podle zákona o pohřebnictví dříve, než bude přijat nový řád veřejného pohřebiště, doporučujeme v tomto přechodném období veškerá důležitá ustanovení upravující vzájemné vztahy smluvních stran začleňovat do nájemních smluv.
Uzavírání smluv o nájmu hrobových míst je v současné době z pohledu obce organizačně složité, neboť podle ustanovení § 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích (nevztahuje se tedy na hl. m. Prahu) je uzavírání nájemních smluv (kam patří i nájem hrobových míst) vyhrazeno radě obce. Podle striktního výkladu zákona o obcích nelze tuto působnost delegovat na jiný orgán obce nebo jím pověřit jinou osobu. V praxi by to znamenalo, že smlouva o nájmu může být platná až po zasedání rady obce, která ji odsouhlasí.
Podle názoru, který v současné době zastává Sdružení pohřebnictví v ČR, však může rada obce zmocnit právnickou nebo fyzickou osobu zajišťující provozování pohřebiště (podle § 18 odst. 2 zákona o pohřebnictví) speciální plnou mocí k tomu, aby uzavírala nájemní smlouvy v souladu s předem podrobně stanovenými smluvními podmínkami. Tento názor se opírá o širší výklad samostatné působnosti obce v kontextu s obecně platnou občanskoprávní úpravou.
Jednotně není přijímán ani názor zastávaný v jiných případech Ministerstvem vnitra, podle něhož lze na příspěvkové organizace zřízené podle zákona č. 250/2000 Sb. delegovat zřizovací listinou majetková práva ke svěřenému majetku, a to včetně práva tento majetek pronajímat. V daném případě by to znamenalo, že pokud by bylo obecní pohřebiště spravováno prostřednictvím příspěvkové organizace, mohla by smlouvy o nájmu hrobových míst uzavírat sama tato organizace. Tento názor je však zpochybňován s poukazem na cit. ustanovení § 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích.
Jednoznačné řešení však zřejmě bude vyžadovat novelizaci předmětného ustanovení zákona o obcích (v souvislosti s dalšími připravovanými úpravami zákona o obcích je Parlamentem projednávána i možnost této úpravy, která by však mohla být účinná zřejmě až v r. 2003).
V zájmu předcházení možným kolizním situacím lze proto v každém případě doporučit, aby ve výše zmíněné smlouvě mezi obcí (resp. církví nebo náboženskou společností) a osobou, jejímž prostřednictvím je pohřebiště provozováno, bylo vždy na tuto skutečnost dostatečně pamatováno, a aby tato osoba při jednání s budoucím nájemcem vycházela z předem stanovených podmínek projednaných s radou obce (respektování dohodnutých vzorových smluvních podmínek, upřesnění pozemků, které lze pronajímat atd.).
Podle předběžného názoru živnostenského odboru Ministerstva průmyslu a obchodu osoba, která by zajišťovala provozování veřejného pohřebiště namísto obce, církve nebo náboženské společnosti podle § 18 odst. 2 zákona o pohřebnictví, by tak mohla činit na základě živnostenského oprávnění (živnost volná ohlašovací č. 121 „Poskytování technických služeb“ podle nařízení vlády č. 140/2000 Sb., kterým se stanoví seznam živností volných). To by platilo i v případě, kdy by tato osoba nezajišťovala provozování pohřebiště v plném rozsahu, ale pouze některé jednotlivé činnosti (např. výkopové práce nebo vedení evidence). V této věci je však třeba vyčkat na metodické upřesnění, které připraví pro živnostenské úřady Ministerstvo průmyslu a obchodu.
Pokud jde o věcný obsah řádu veřejného pohřebiště, doporučujeme dodržovat pravidlo, podle něhož není vhodné, aby obecně závazná vyhláška (nebo opatření) přepisovala ustanovení obsažené v jiné právní normě (natož aby je jakkoli měnila nebo upravovala). Namísto toho by bylo vhodnější, kdyby pro potřeby lepšího informování veřejnosti provozovatel pohřebiště v místě na daném pohřebišti obvyklém vedle těchto dokumentů zveřejnil i příslušné části obecné právní úpravy (v tomto případě ustanovení hlavy III a přechodná ustanovení obsažená v § 29 a 30 zákona o pohřebnictví).
Do řádu veřejného pohřebiště rovněž není třeba začleňovat ustanovení, která jsou principiálně řešena obecnými právními předpisy, např. odpovědnost za škodu obecně upravenou § 420 a násl. občanského zákoníku.
Z téhož důvodu není nutné v řádu veřejného pohřebiště řešit možné varianty délky nájmu (platí smluvní volnost s výjimkou omezení vyplývajících ze zákona o pohřebnictví, zejména z ustanovení § 25 odst. 2) nebo postup při změnách nájmu (přechod nájmu na dědice řeší § 25 odst. 6 zákona o pohřebnictví), v jiných případech je třeba „převody nájmu na jiné osoby“ řešit prostřednictvím ukončení smluv stávajících a uzavírání nových nájemních smluv se všemi náležitostmi tohoto postupu.
Rovněž nedoporučujeme v těchto dokumentech nad rámec zákona o pohřebnictví řešit další závazkové vztahy, např. evidenci vlastnictví hrobového zařízení a nakládání s ním vázané na souhlas provozovatele pohřebiště. Jde o to, že provozovatel pohřebiště může veškeré informace o vlastnictví hrobového zařízení získávat pouze od nájemce hrobového místa, nemůže si je nezávisle ověřit a následně sledovat případné změny, k nimž dojde např. v důsledku dědického řízení apod. Taková evidence založená na nepřímých informacích by byla z pohledu spolehlivosti problematická a její vedení na základě přímých kontaktů s vlastníkem nemá oporu v zákoně.
Nedoporučujeme rovněž např. v souvislosti se zřizováním hrobového zařízení užívat terminologii nebo postupy užívané v jiné závazné normě (v tomto případě ve stavebním zákoně), aniž tomu odpovídá předmět a rozsah upravovaných skutečností.
Také je třeba brát v úvahu skutečnost, že např. z pohledu závazkových vztahů se má za to, že právní úkony jsou prováděny tak, aby byly v případě potřeby dostatečně průkazné. Např. udělujeli správce pohřebiště svůj souhlas, jeho forma by měla odpovídat povaze předmětu, k němuž se vztahuje, a podle potřeby obsahovat potřebné náležitosti znemožňující nebo znesnadňující případné budoucí zpochybnění úkonu (volit např. písemnou formu, uzavření smlouvy apod.). Z tohoto pohledu považujeme za nevhodné, aby v řádu pohřebiště byl jakýkoli souhlas provozovatele nebo správce pohřebiště obecně označován za „prokazatelný“.
Závěrem bychom rádi ještě jednou zdůraznili: předložené materiály jsou doporučeními zpracovanými ve snaze usnadnit výkon veřejné správy. Naleznouli jejich potenciální uživatelé jiná, jejich podmínkám lépe vyhovující řešení, mají plné právo jim dát přednost.
V souvislosti s přiloženými materiály bychom vám rádi nabídli možnosti konzultování právních problémů v pohřebnictví, konkrétně
• v oblasti provozování pohřebišť: JUDr. Jaroslav Haštava
(tel. 02/2486 1596, email: jaroslav.hastava@mmr.cz)• v oblasti provozování pohřebních služeb, provádění balzamací a konzervací a provozování krematorií: JUDr. Vladimír Zahajský
(tel. 02/2486 1635, email : vladimir.zahajsky@mmr.cz),V případě nepřítomnosti JUDr. Haštavy a JUDr. Zahajského zprostředkuje odpovědi Ing. Oldřich Praus (tel. 02/2486 1489, email: oldrich.praus@mmr.cz)